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《“十二五”節能減排綜合性工作方案》政策解讀
近日,國務院印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(國發〔2011〕26號,以下簡稱《方案》),提出了50條政策措施,并確定了“十二五”各地區化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制目標。

一、請介紹一下制定《方案》的背景。

黨中央、國務院歷來高度重視生態環保工作。五年前,《“十一五”規劃綱要》第一次把節能減排列為約束性目標。各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署,把主要污染物總量減排作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式、推動科學發展的重要抓手和突破口,取得了顯著成效。全國二氧化硫、化學需氧量排放總量分別下降14.29%和12.45%,實現了《“十一五”規劃綱要》確定的約束性目標,扭轉了“十五”后期主要污染物排放總量大幅上升的趨勢,為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐。

“十二五”時期,隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級,我國能源需求呈剛性增長,受國內資源保障能力和環境容量制約以及全球性能源安全和應對氣候變化影響,資源環境約束日趨強化,污染減排面臨的形勢依然十分嚴峻。特別是我國污染減排工作還存在責任落實不到位、推進難度增大、激勵約束機制不健全、基礎工作薄弱、能力建設滯后、監管不力等問題。為確保實現《“十二五”規劃綱要》提出的主要污染物排放總量控制約束性指標,日前,國務院印發了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》。《方案》是推進“十二五”污染減排工作的綱領性文件,明確了“十二五”污染減排的總體要求、主要目標、重點任務和政策措施,分十二個部分,共50條。

二、“十一五”污染減排成功的經驗有哪些?

主要有五點經驗:一是黨中央、國務院高度重視,國家層面出臺了《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》(國發〔2007〕15號)和《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》(國發〔2007〕36號),環境保護部黨組把污染減排作為中心工作來抓,經過大家的共同努力,全國二氧化硫比2005年下降14.29%,化學需氧量下降12.45%,兩項指標排放量的下降在環境質量的改善中得到了體現。污染減排也成為“十一五”各項環保工作的亮點。二是建立健全了污染減排各項規章制度。相繼出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》、《主要污染物總量減排監察系數核算辦法》等,規范污染減排核查核算工作。三是各項保障政策尤其是環境經濟政策基本到位。對造紙、皮革、化工等重點行業實施了更嚴格的排放標準,出臺了脫硫電價政策并嚴格執行,二氧化硫排污收費標準翻番,城市污水處理收費標準基本達到0.8元/噸,重點流域和中西部地區城鎮污水處理管網建設資金補足以及“以獎代補”、“以獎促治”資金等。四是嚴格落實考核獎懲措施。“十一五”期間對污染減排存在問題的111個單位通報批評或掛牌督辦,區域限批6個地級市和4個企業集團;國務院通報表揚8家省級人民政府,還將對250個先進集體和250位先進個人進行表彰。五是環境監管能力大幅度提高、環保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5%上升到“十一五”末的1%左右,環境監測、監察硬件能力大幅度提高。

三、“十二五”各地的總量控制目標如何確定?

在確定各地分配指標時,方方面面提出了許多創造性的建議,有的提出設計一個公式,以減排潛力為基礎統籌多個因素按照權重確定減排指標;有的提出像節能指標一樣,全國分幾類地區,各類地區統一一個減排比例;還有的提出按照“十一五”減排比例平推、國家批準項目的指標由國家負責解決等。國家分配各地減排指標方法論的應用上,各省向市縣分解時,存在同樣的問題。確定各地減排指標的核心是逐項污染物測算減排潛力,做到心中有數、任務明確、責任到位。為此,環境保護部組織了20多位專家,經過兩個多月封閉式集中研究討論,本著“細節決定成敗”的原則,進行了以省為單位的科學測算。減排潛力的測算沒有考慮各地的平衡問題,單純地研究技術上可達到的最大減排潛力,逐個列出各地測算出現的問題,統一確定解決各種問題的方法和參數。在減排潛力轉化為減排指標時,一一研究各地提出的要求,最大限度地采納各地的意見,綜合考慮各地環境質量狀況、“十一五”減排進展、經濟發展水平和削減能力以及各污染防治專項規劃的要求,對東、中、西部地區實行區別對待和差異化減排要求,東、中、西部地區減排潛力轉化為減排比例系數按高、中、低取值。原則上,要求東部地區高于全國平均水平,中部地區與全國平均水平相當,西部地區低于全國平均水平。

各地減排潛力測算和減排任務分配基本原則:以地方上報為基礎,以國家宏觀規劃為標尺,以減排潛力測算為依據進行綜合平衡確定。分配的步驟:第一,對各省上報數據按照統一方法進行審核,確定四種污染物在理想情況下的減排能力,各省比照全國總體減排要求在減排潛力的基礎上初次分配減排任務,原則上不超過核定的減排潛力;第二,參考“十一五”減排目標,原則上各省“十二五”減排任務與“十一五”保持平衡,不要大起大落,對“十一五”任務不平衡的一些省份適當調整;第三,考慮東、中、西部差異和重點區域流域的污染治理要求,對不同區域、省份的減排比例進行適當調整,長三角、珠三角、京津冀魯地區、國家重點流域區域及聯防聯控重點地區進行重點控制;第四,結合流域區域環境質量狀況,對環境質量較差的地區加大減排要求,承擔更多的減排任務。如對西南酸雨較重地區采取了較一般西部地區更嚴格的減排要求;第五,對民族自治地區等省份,考慮到環境容量、經濟發展水平和國家發展需要,對減排指標適當放寬。

另外,對四項污染物,國家均預留部分指標,用于主要污染物排污權有償分配和交易試點工作。“十一五”期間,我們在部分省、市開展了試點工作。先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北等10個省(區、市)列為國家排污交易試點省份。另外,廣東、山東、遼寧、黑龍江等10余個省也在省內積極地探索嘗試。通過先期試點,該項制度取得了積極進展,各地區配合總量減排工作出臺了系列地方法規政策文件,部分地區已全面開征排污權有償使用費,并進行了多筆排污交易案例,盤活了總量指標,節省了減排成本。按照今年中央政府工作報告提出的“研究制定排污權有償使用和交易試點的指導意見”的精神,環境保護部聯合財政部在試點省份工作的基礎上,研究制定了《關于推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》,將在修改完善后下發。在“十二五”期間,我們將繼續積極穩妥地推進該項制度,作為減排的一項重要經濟政策,形成適合我國國情的、分級管理的排污權有償使用和排污交易制度,在全國逐步推行。

四、同“十一五”比,“十二五”《方案》有哪些新特點?

“十二五”國民經濟和社會發展的主題主線已經明確,《“十二五”節能減排綜合性工作方案》也是圍繞主題主線展開,把節能減排作為落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式的重要抓手,作為檢驗經濟是否實現又好又快發展的重要標準。“十二五”同“十一五”相比,約束性指標由化學需氧量和二氧化硫兩項增加到四項,增加了氨氮和氮氧化物,從內容、要求和任務量等各個方面都發生了重大變化,減排領域也從工業和生活兩個領域變成了工業、生活、交通、農村四個領域。雖然化學需氧量和二氧化硫下降8%,但由于經濟總量和能源消費總量基數變大,絕對削減量比“十一五”要求的10%還大。完成四種污染物減排比例,實際上要在2010年基數上每種污染物排放量要下降30%左右,任務相當艱巨。為完成這一目標,“十二五”同“十一五”相比,在控制新增量方面有許多重大突破,努力改變“十一五”期間相對被動地應付新增量幾乎不加控制的增長局面;在削減現役源排放量方面,減排措施更加具體化,盡力解決“十一五”期間只明確減排任務量而未明確具體減排措施的問題;在經濟政策保障方面,保障減排目標實現和措施落實的價格、財政、稅收和金融政策,在深度和廣度方面進一步拓展;在環境政策保障方面,許多方面有重要突破,如明確要求多項環境法規修改、制定排放標準、實施區域限批要求,推行排污交易等;在環保基礎能力方面,對環境監管機構標準化、污染源監測、機動車污染監控、農業源污染檢測和減排管理能力等領域進一步明確要強化能力建設。

五、“十二五”控制新增量方面有許多重大突破,如何理解?

“十一五”期間,各種經濟參數遠遠超過預期值,“兩高一資”產品產能大幅度擴能,產量大幅度增加,帶來的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源規劃,由2005年的21.47億噸標煤增加到2010年的24.46億噸標煤,年均增長3.5%,而實際到2010年能源消費總量達到32.5億噸標煤,年均增長8.2%,煤炭消費量由23.4億噸增加到33.9億噸,凈增了10億多噸,由于“十一五”工程減排潛力較大,污染減排任務才較好地完成。但這也導致了“十二五”工程減排空間收窄,潛力下降,如果“十二五”“兩高一資”產能不加以控制并取得實效,減排目標的完成難度會進一步加大。因此,“十二五”期間在控制新增量方面,許多方面有重大突破,措施更加具體化。

第一,合理控制能源消費總量,建立能源消費總量控制目標分解落實機制,把總量控制目標分解落實到地方政府,實行目標責任管理,加大考核和監督力度。能源消費總量控制,在“十二五”各種能源種類基本落實的情況下,其實質是煤炭總量控制,有關部門正在抓緊落實。只要把目標分解落實到地方并考核到位,“十一五”期間敞開口子供應能源、無節制使用能源的現象必將有所改觀。

第二,在大氣聯防聯控重點區域開展煤炭總量控制試點。大氣聯防聯控重點區域指的是“三區六群”,包括珠三角、長三角、京津冀三個區域和遼中、山東半島、武漢及周邊、長株潭、成渝及海西等,這些區域也是我國大氣復合型污染嚴重的地區,在“三區六群”開展煤炭消費總量控制,并不是煤炭消費總量零增長,而是嚴格控制增長速度,率先實現改變以煤炭消費導致多種污染持續加重,區域空氣質量得不到改善的狀況。從某種意義上講,就空氣污染角度,是讓“三區六群”地區“休養生息”。

第三,對“電力、鋼鐵、造紙、印染”四個行業實行主要污染物排放總量控制。電力和鋼鐵的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業排放量的60%以上、造紙和印染的化學需氧量和氨氮占工業排放量的40%左右,四個行業實行總量控制,就是努力改變電力就地平衡、資源就地利用的不合理布局現象,控制住了四個行業的總量,就基本控制住了工業行業的排放總量。“十一五”期間,電力行業二氧化硫排放的總量計劃單列已行之有效;“十二五”期間,由電力行業擴展到電力、鋼鐵、造紙、印染四個行業,堅持新改擴建項目實施跨區域調劑,由超環境容量地區向環境容量富余地區調配原則。

第四,把污染排放的總量指標作為環評審批的前置條件。項目環境影響評價是控制污染物新增量最有效的制度,如果每一個建設項目都能做到污染物排放的等量替代,就相當于新增量是零增量,污染減排工作也就好做了。但實際情況不是這樣,未批先建、邊批邊建、環評批復措施不落實的現象仍不同程度存在。為改變這種情況,總量作為環評前置條件,就是要先落實后批復,先核量再上項目,盡可能地使新增量控制住。

第五,全面推行機動車環保標志管理,探索城市調控機動車保有量。目前,交通領域氮氧化物排放量約占全國氮氧化物排放量的三分之一,在有些城市已經達到60%以上,氮氧化物成為首要污染物,即使是單車氮氧化物排放因子較先進,由于保有量基數大,有些城市不控制機動車保有量,氮氧化物排放量削不下來,氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調控機動車保有量,全面實行環保標志性管理,為“十三五”控制城市機動車污染探索一條途徑。

六、為什么說“十二五”減排措施更具體呢?

“十一五”期間,要求新增城市污水日處理能力4500萬噸,現役燃煤電廠建設脫硫機組1.67億千瓦,但每個地方承擔多少,這些措施如何分解到各地,遇到了不同程度的困難。“十二五”期間,減排措施十分具體,各地都知道哪些措施該上,規模多大,并具體落實到目標責任書中,主要包括:

一是到2015年,基本實現所有縣和重點建制鎮具備污水處理能力,城市污水處理率達85%。各地十分清楚,項目完全落實,新增4200萬噸由各地上報,改變“十一五”測算后分解至各地的做法。

二是規模化養殖場和養殖小區配套建設廢棄物處理設施的比例達到50%以上,各地達到50%是最基本要求。

三是制漿造紙、印染、石油化工、制革、食品制造等重點排水行業均要進行深度治理,加大再生水利用力度。

四是基本淘汰2005年之前注冊的“黃標車”,時間和淘汰種類都具體,通過全面推行機動車環保標志性管理,淘汰車輛數和減排量都能定量化,任務比較具體。

五是新建燃煤機組全部安裝脫硫脫硝設施,現役燃煤機組必須安裝脫硫設施,不能穩定達標排放的要進行更新改造,煙氣脫硫設施要按照規定取消煙氣旁路。這明確要求“十二五”期間燃煤機組煙氣脫硫全覆蓋。如果“十一五”期間煙氣旁路實行鉛封是“揚湯止沸”,那么“十二五”期間煙氣旁路取消則是“釜底抽薪”,而且由于新的火電廠大氣污染物排放標準已經頒布實施,脫硫效率預期可大幅度增加。

六是單機容量30萬千瓦及以上燃煤機組全部加裝脫硝設施。各電力企業都知道該怎么辦,任務再明白不過了。

七是鋼鐵行業全面實施燒結機煙氣脫硫,新建燒結機配備安裝脫硫脫硝設施。目前全國共有約1100臺燒結機,按產業政策90m2以下全部淘汰,90m2及以上的共503臺全部上脫硫設施。

八是新型干法水泥窯實施低氮燃燒技術改造,配套新建脫硝設施。2010年全國水泥產量18.8億噸,氮氧化物排放量是繼電力行業之后的第二大行業,“十二五”期間將繼續增產,現役的控制任務明確,新建的按準入條件必須配套建設脫硝效率不低于60%的脫硝設施。

九是石油石化、有色金屬、建材等重點行業實施脫硫改造。爐窯二氧化硫是“十二五”的重點,達不到排放標準的均需改造。由于措施要求具體,各地均需對照要求一一列出減排項目,并落實到目標責任書中。這些重點工程是實現四項污染物減排目標的基礎保證。但即使全部完成,減排目標也不能實現,剩下的主要依靠淘汰落后產能,而且經濟發展越快,淘汰落后產能的規模越大,利用倒逼機制,促進落后產能的淘汰。實際上,各地淘汰落后產能的政策基本確定,如2011年的任務是全國煉鐵2820萬噸、煉鋼2667萬噸、焦炭1870萬噸、水泥13355萬噸、造紙757.7萬噸、制革395萬標張、印染17億米等18個重點行業落后產能淘汰任務已下達地方。

七、“十二五”將出臺許多有利于污染減排的政策,哪些政策將得到強化?

“十二五”將出臺許多政策,法律方面、經濟方面、環境方面等等,許多政策還需要有關部門進一步細化落實,舉三個方面的政策:

第一、城鎮污水處理方面,要求“加強城市污水處理廠監控平臺建設,提高污水收集率,做好運行和污染物削減評估考核,考核結果作為核撥污水處理費的重要依據”。此政策目的是改變以往主要按處理水量作為劃撥污水處理費的做法,因為污水處理廠的主要功能是削減污染物排放量。

第二、嚴格落實脫硫電價,研究制定燃煤電廠煙氣脫硝電價政策。“十一五”期間,脫硫優惠電價是燃煤電廠脫硫實現跨越式發展和穩定運行的核心政策,“十二五”期間,行之有效的脫硫電價將會延續并進一步強化,同時也會出臺脫硝電價。因為電價形成機理是本著保本微利原則,將電廠的固定投資和運行成本納入到電價中。脫硫設施和脫硝設施目前基本成為燃煤電廠的標準配置,同鍋爐、汽輪機等一樣是發電系統的重要組成部分,脫硝電價的出臺關鍵是時機問題。

第三、環評“區域限批”。“十一五”減排考核及環評“區域限批”有力地推動了污水處理廠建設、脫硫設施建設和淘汰落后產能。“十二五”期間,這一政策將仍然延用并得到強化,在四種情況下可實行“區域限批”。一是對城市污水處理設施建設嚴重滯后,收費政策不落實、污水處理廠建成后一年內實際處理水量達不到設計能力的60%,以及已建成污水處理設施但無故不運行的地區,暫緩下達有關項目的國家建設資金。二是對減排目標未完成的地區和企業,實行階段性環評限批。三是重點減排項目未按目標責任書落實的地區和企業,實行階段性環評限批。經國務院授權,環境保護部將與各省、新疆生產建設兵團及8家企業集團簽訂“十二五”主要污染物總量削減目標責任書,每個項目均有時限要求,除客觀不可抗拒原因外,凡是沒按時限要求建成運行的,對該地區和企業集團實行環評限批。四是對未按期完成淘汰落后產能任務的地區,嚴格控制國家安排的投資項目,暫停對該地區重點行業建設項目辦理核準、審批和備案手續。

八、加強污染減排基礎工作和能力建設包括哪些方面?

一是健全減排統計、監測和考核體系。修訂完善減排統計監測和核查核算辦法,統一標準和分析方法,實現監測數據共享。加強氨氮、氮氧化物排放統計監測,建立農業源和機動車排放統計監測指標體系。完善減排考核辦法,繼續做好全國和各地區主要污染物排放指標公報工作。二是加快環保標準體系建設。加快制(修)訂重點行業污染物排放等強制性國家標準,提高準入門檻。制定和完善環保產品及裝備標準。完善機動車燃油消耗量限值標準、低速汽車排放標準。制(修)訂輕型汽車第五階段排放標準,頒布實施第四、第五階段車用燃油國家標準。建立滿足氨氮、氮氧化物控制目標要求的排放標準。鼓勵地方依法制定更加嚴格的節能環保地方標準。三是加強減排監管能力建設。推進環境監管機構標準化,提高污染源監測、機動車污染監控、農業源污染檢測和減排管理能力,建立健全國家、省、市三級減排監控體系,加強人員培訓和隊伍建設。

九、國務院對嚴格落實減排目標責任、加強組織領導有什么要求?

國務院在關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知中明確提出:嚴格落實節能減排目標責任,進一步形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作格局。要切實發揮政府主導作用,進一步落實地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責、政府主要領導是第一責任人的工作要求;進一步明確企業的節能減排主體責任,嚴格執行節能環保法律法規和標準,細化和完善管理措施,落實目標任務;進一步發揮市場機制作用,加大節能減排市場化機制推廣力度,真正把節能減排轉化為企業和各類社會主體的內在要求;進一步增強全體公民的資源節約和環境保護意識,深入推進節能減排全民行動,形成全社會共同參與、共同促進節能減排的良好氛圍。

全面加強對總量減排工作的組織領導,狠抓監督檢查,嚴格考核問責。環境保護部為主承擔污染減排方面的工作,其他各有關部門要切實履行職責,密切協調配合。各省級人民政府要立即部署本地區“十二五”總量減排工作,進一步明確相關部門責任、分工和進度要求。

十、“十一五”全國化學需氧量和二氧化硫減排目標是10%,“十二五”減排目標定為8%,主要考慮是什么?

“十一五”期間,國家把化學需氧量和二氧化硫作為減排約束性指標,取得明顯進展,對改善環境質量發揮了積極作用。在“十二五”期間,仍需繼續深入推進。考慮到2020年全面建設小康社會對環境的要求、污染減排潛力和現階段污染治理的經濟技術可行性,本著實事求是、可達可控、基礎條件具備、保障措施可行的原則,把化學需氧量和二氧化硫減排目標確定為在2010年基礎上分別下降8%。主要考慮有四個方面:

第一,從污染削減能力看,隨著城鎮污水處理廠、燃煤電廠脫硫等重點減排工程的建成投運,化學需氧量和二氧化硫工程減排的空間和潛力收窄。“十一五”期間,全國累計建成運行5.32億千瓦燃煤電廠脫硫設施,到“十一五”末,全國火電脫硫機組裝機容量達到5.78億千瓦,比例從2005年的12%提高到82.6%;累計新增城市污水日處理能力超過6500萬立方米,到“十一五”末,全國城市污水日處理能力達到1.25億立方米,城市污水處理率由2005年的52%提高到77%。鋼鐵燒結機煙氣脫硫設施由零增加到170臺。“十二五”期間,通過新建治污工程的減排潛力變小,主要依靠進一步加大產業結構調整力度和加強管理提高設施運行效率及達標水平,充分發揮政策、管理和科技減排的效益。

第二,從減排進展情況看,“十一五”期間,得益于各地采取強力措施,加大工作力度,工程減排、結構減排和管理減排三大措施全面發揮效益,全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別下降12.45%和14.29%,均超額完成10%的減排任務。“十二五”期間再分別減排8%,與2005年相比,兩項污染物的減排比例均超過20%以上。東部有的省份十年加起來化學需氧量減排比例接近40%,減排任務是相當艱巨的。

第三,從環境質量狀況看,通過“十一五”的努力,全國地表水化學需氧量和大氣環境中二氧化硫的濃度出現不同程度的下降,以化學需氧量為例,監測數據顯示,2010年,全國七大水系國控斷面好于Ⅲ類水質的比例由2005年的41%提高到59.6%。但水體中氨氮和大氣環境中氮氧化物濃度呈現上升趨勢,成為影響環境質量的主要污染因子。部分水體尤其是湖泊、水庫等封閉性水域,富營養化問題突出,氨氮、總氮等成為首要污染物。

第四,從減排管理范疇看,“十二五”期間,首次把農業源和機動車等納入約束性指標管理范圍,在這些領域,我們的基礎能力還比較弱,統計、監測和管理手段有待加強,機動車污染排放和農業源總量減排監管體系有待建立和完善。以化學需氧量為例,農業源占排放量基數的一半左右,而其中畜禽養殖又是主要的污染來源。在確定減排目標時,既要考慮到畜禽養殖污染治理技術和經濟可行性,又要確保農產品生產和農民收入不受到影響。

“十二五”化學需氧量和二氧化硫減排8%的目標,是在消化五年經濟社會發展帶來的污染物新增排放量的基礎上實現的。考慮消化新增量后,兩項污染物削減量占2010年排放基數的30%左右,減排任務是相當艱巨的。

“十二五”各地區化學需氧量排放總量控制計劃(略)

“十二五”各地區氨氮排放總量控制計劃(略)

“十二五”各地區二氧化硫、氮氧化物排放總量控制計劃(略)

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